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【疫法同行】堵路封村须合法---我校法学院教授郭相宏“专家谈”(5)

更新时间 : 2020-03-31    来源:     点击次数:

自新型冠状病毒感染的肺炎疫情暴发以来,全国各地纷纷采取了各种形式的疫病联防联控措施。其中,很多地方出现了阻断交通、堵路封村的现象。有的甚至是在省界、市县界的道路上设置水泥墩,用挖掘机挖来土方填塞或挖断道路。堵路断路、全村(小区)封闭、禁止出入等措施,一时之间,遍地开花。对此,大家见仁见智。有人说,这种做法值得肯定,反映了群众自发抗疫防疫的积极性和主动性,应当推广这种经验;有人说,阻断交通的做法不足取,不仅给大家生活造成不便,还会影响正常的防疫救急工作;有人说,抗疫防疫也要合法,堵路封村等做法并没有法律依据……

那么,堵路封村等行为,究竟是否合法呢?从《传染病防治法》的规定来看,采取堵路封村的措施属于采取封闭特定场所和疫区封锁。而封闭特定场所和疫区封锁的措施,都有着比较严格的法定条件。

一、县级以上人民政府有权采取封闭措施

《传染病防治法》第42条规定:“传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府应当立即组织力量,按照预防、控制预案进行防治,切断传染病的传播途径,必要时,报经上一级人民政府决定,可以采取下列紧急措施并予以公告:(一)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;(二)停工、停业、停课;(三)封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;(四)控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;(五)封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时,应当即时作出决定。”从法律规定来看,采取阻断交通、封闭村庄(住宅小区)等做法,从扩张解释的角度来说,大致属于《传染病防治法》所规定的“封闭可能造成传染病扩散的场所”。封闭可能造成传染病扩散的场所,应当具备三个条件:一是决定权在上一级人民政府。县级以上人民政府须报经上一级人民政府,由上一级人民政府决定是否采取紧急措施。换言之,县级以上人民政府只有建议权,没有决定权。二是应当由县级以上人民政府采取紧急措施。上一级人民政府决定采取紧急措施之后,由县级以上人民政府来具体实施。其中,包括“封闭可能造成传染病扩散的场所”。也就是说,小区、村庄乃至乡镇一级人民政府,都无权采取阻断交通、封闭小区村庄之类的封闭措施。三是某特定区域已经成为“可能造成传染病扩散的场所”。怎样才算“可能造成传染病扩散的场所”?应当是该区域已经有传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人以及密切接触者的存在,或者由政府有关部门来认定。如果没有这些情形,而只是出于对疫情的恐慌心理而采取封闭措施,并没有医学依据或政府指令,则不能采取堵路封村等紧急措施。如果一个小区、村庄等区域本身并没有成为“可能造成传染病扩散的场所”,就不应当采取封闭措施。由此可见,很多地方自行采取的阻断交通、封闭小区、封闭村庄等措施,并不符合法律的规定。

二、疫区封锁由省级人民政府或者国务院决定

《传染病防治法》第四十三条第二款规定了疫区封锁:“省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁;但是,封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区,以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的,由国务院决定。”从法律规定来看,相对于封闭特定场所,疫区封锁显然范围更大,措施更严,后果更重。因而,法律规定的适用条件也更高。适用疫区封锁的规定,应当具备两个条件:一是某地区已经被县级以上人民政府宣布为疫区。《传染病防治法》第四十三条第一款明确规定:“甲类、乙类传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定,可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区;国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。”如果一个地区没有被宣布为疫区,是不能采取封锁措施的。而现实中发生的很多堵路封村的措施,其严格程度已经不亚于疫区封锁,而当地并未被宣布为疫区。从法理上讲,如果政府并未宣布某地区为疫区,而该地区已经达到了法定的疫区标准,也可以采取封锁措施。法律上对“疫区”的定义是:疫区是指传染病在人群中暴发或者流行,其病原体向周围传播时可能波及的地区。二是疫区封锁的决定权在省级人民政府和国务院。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁。除了省级人民政府和国务院,任何单位都无权决定对某个区域进行防疫封锁,谁赋予了小区、村庄堵路封村的权力?此外,疫区封锁应当做好各项保障措施和应急预案,最大限度地保障封锁区域人民群众的合法权益。例如,要保证居民生活必需品的供应,做好用于预防和控制疫情所必需的药品、生物制品、消毒药品、器械等物品的供应。也就是说,如果某区域没有被宣布为疫区,并且没有省一级人民政府决定疫区封锁,任何一个地方采取阻断交通、封闭村庄、小区等做法都是违法的。

三、采取合法的防疫隔离措施

1月28日,公安部对此作出了明确的表态。国务委员、公安部部长赵克志明确提出:对未经批准擅自设卡拦截、断路阻断交通等违法行为,要立即报告党委、政府,依法稳妥处置,维护正常交通秩序。

《刑法》第一百一十九条规定,“破坏交通工具、交通设施、电力设备、燃气设备、易燃易爆设备,造成严重后果的,处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。”村庄、小区如果自行采取堵路断路等措施,行为人就可能构成破坏交通设施罪。一刀切式的堵路封村,即便是出于防疫的目的,而随便挖路断路的行为,也侵犯了公共利益。这种行为不仅是违法的,而且可能会影响正常的抗疫防疫工作。日前,四川某地就已经及时纠正了堵路封村等过于僵化的做法。当然,为防止疫情蔓延,小区、村庄自发采取一定的隔离措施是必要的。有人建议,按照“一断三不断”的原则来采取防疫隔离措施:“一断”是阻断病毒的传播渠道;“三不断”就是道路交通网络不能断、应急绿色通道不能断、社会正常运行不能断。这种说法,应当成为小区、村庄采取隔离防疫措施的指导原则。小区、村庄应当在当地政府的统一领导下,充分发挥自治权,因地制宜采取合法而有效的防疫隔离措施。例如,设置警示牌、警戒线,加强监控和警戒、出入测量体温,加强宣传、鼓励自我隔离、少出门多在家等措施,都是比较可行的措施。最后提醒大家,防疫也须守法,一定要采取正当的隔离措施,选择合法的封闭方式。

来源:山西日报

作者简介:

郭相宏,省法学会学术委员会委员,省法学会法治教育研究会会长,太原科技大学法学院教授。